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穩定減稅降費 政策效果的長期之策

馮俏彬

如何應對更大規模減稅降費政策措施帶來的財政收支平衡壓力?筆者認為,調整政府收入體系、理順稅收與稅外收入之間的關系,并在此基礎上提高財政部門對整個政府財力的綜合統籌能力,十分必要和迫切。

根據政府工作安排,今年通過降低增值稅稅率、社保費費率等措施,計劃全年減輕企業稅收和社保繳費負擔近2萬億元。減稅降費受到市場主體的熱烈歡迎,對當前穩就業、穩預期、穩增長等都起到十分積極的作用。

實施更大規模的減稅降費,還有一個各方面十分關切的問題:如何做好財政收支平衡?對此,今年政府已提前做了安排,如通過提高國有企業特別是金融企業上繳利潤比例、嚴格控制一般性支出、提高赤字率、增發債務、加大一般轉移支付,籌集用于平衡財政預算的資金等。

各級政府進一步落實更大規模減稅降費措施,對財政平衡與財政可持續問題應有長遠考慮,實行多措并舉。比如,在控制并減少政府支出的同時,深入推進政府機構和人員改革;全面實施績效預算,向管理要效益;適當提高赤字率,擴大債務發行規模等。尤其應積極挖掘收入管理的潛力,通過重整政府收入體系,提高財政部門對整個政府財力的綜合統籌能力,為財政可持續提供支持。

所謂政府收入,是指一國政府在一個特定時期(通常為一年)以各種方式所取得的收入之總和。我國政府收入口徑可用公式表示如下:政府收入=稅收收入+非稅收入+政府性基金(含土地出讓金)+社會保障費+國有資本經營收入+其他。我國大量政府收入經由稅收之外各類費、基金、社保繳費、住房公積金乃至土地出讓金、國有企業收入等產生。各類稅外收入在法律規制與約束,透明度與穩定性方面存在欠缺,容易引起企業預期不明確,財務成本難于測算問題,甚至帶來其他高昂的交易成本,不利于營商環境優化。

2018年《深化黨和國家機構改革方案》中明確將各項社會保險費交由稅務部門統一征收。隨著更大規模減稅降費政策措施的出臺以及隨之而來的財政收支平衡的巨大壓力,重整我國政府收入體系、理順稅收與稅外收入之間的關系,并在此基礎上提高財政部門對整個政府財力的綜合統籌能力,十分必要和迫切。

明確稅收是政府收支的主要載體。第一,應進一步提高稅收占政府收入的比重,通過適時推進社保由“費”改稅,繼續深化稅制改革,逐漸提高直接稅比重。第二,稅收應成為政府支出的主要來源,凡是政府部門或履行政府職責的機構,其資金應來源于主要由稅收支持的公共預算資金,本部門不應另行收取費用,經核定確需收費的,其收入應全部交入國庫。第三,重新整理、協調各稅種之間的關系。比如,借增值稅立法之機,同步理清附著其上的城市維護建設稅、教育費附加和地方教育附加的關系。又如,在推進消費稅改革時,需十分關注其與增值稅之間的協調關系,基于增值稅“普遍征收、稅負一致”的基本特點,從旁發揮消費稅“個別調節、一品一率”的功能,對部分高價、高利潤、高消費、高污染的商品和服務進行有針對性的稅制設計。

大幅度收窄行政性收費的范圍。我國現有行政事業性收費體系經過若干輪的強力清理之后,目前已大大瘦身,但數量仍然不小,應對其進行進一步清理。清理之后的行政性收費,應特指行政部門在履行其應盡職責時,出于抑制過度使用公共資源目的而收取的成本性費用,具體包括辦理證照、許可、實施罰沒、監管、訴訟以及涉外管理等。其他類別的項目,可在優化稅制時進行合并,或轉入價格部門管理。

明確政府性基金“使用者付費”與政府規制價格。現在25項政府性基金中,包括了稅、費、租、價四類不同性質的收入。可以通過重新整理,將其中少數幾項具有“準稅收”和“租”性質的政府性基金調入一般公共預算,提高財政綜合統籌能力。此外的政府性基金大多是具有“使用者付費”性質的基礎設施、公共服務收費項目,其實質是政府管制下的某種特殊價格,不能完全看作政府收入。對于這些基金項目,在管理層面應當明確其屬于“使用者付費”性質,并按政府價格規制行管理,如建立收費項目的核定、收費標準的定期評估與調整機制,加大成本信息的公開力度等。同時,在宏觀層面明晰國家重大工程項目的成本補償機制,相關建設成本部分在國家投資之外,最好由中央國債資金補足差額,其還本付息的支出作為定價的“天花板”,并定期調整。對營運、維護部分的支出,則按實際發生計入成本,據實定價。

擴大國有資本經營預算的范圍與深度。我國有龐大的國有資本與公共資源,如何將其與預算內財力綜合協調值得探討。為應對減稅降費帶來的財政壓力,政府已決定今年要提高部分國有企業特別是金融企業上繳利潤比例。土地使用權出讓收入方面,其實質是常規預算與資本預算如何協調的問題,需要在各歸其位之后予以必要的陽光化和透明化處理,進而從中挖掘出巨大的財力空間。

通過適度調整我國政府收入結構,能大幅度提升財政部門對整個政府財力的綜合統籌能力,不僅可以為當前深入實施的減稅降費提供支撐,而且可以切實發揮“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的作用,推進國家治理體系和治理能力的現代化。


馮俏彬學術小傳

國務院發展研究中心宏觀經濟研究部副部長、教授。中國財政學會常務理事。第三屆黃達——蒙代爾經濟學獎獲得者。先后主持或參與國家級、省部級等課題30多項。已在《人民日報》《光明日報》《財政研究》等重要報紙、學術期刊上發表論文、文章300余篇。

編輯:孟易瑾

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